Il 4 novembre del 2022, il sindaco di Roma, Roberto Gualtieri, ha firmato una direttiva che invita l’amministrazione capitolina a riconoscere la residenza a chi vive in immobili occupati. Con questo atto, una mozione approvata dal consiglio comunale diversi mesi prima è stata resa potenzialmente operativa. Il 7 giugno, infatti, il primo cittadino e la giunta si erano impegnati a derogare al divieto generale previsto dal decreto-legge 47/2014, il cosiddetto «decreto Renzi-Lupi» o «Piano casa», il cui articolo 5 stabilisce che «chiunque occupa abusivamente un immobile senza titolo non può chiedere la residenza né l’allacciamento a pubblici servizi in relazione all’immobile medesimo».
Una direttiva inclusiva
L’azione del sindaco di Roma ha sollevato immediatamente polemiche e reazioni scomposte da parte di diversi esponenti del mondo politico e mediatico. Dalle pagine del Messaggero del 6 novembre, Maurizio Lupi, principale artefice della norma del 2014, ha definito la direttiva «una sanatoria assoluta», che andrebbe a stravolgere «il diritto di proprietà». Altri articoli, pubblicati nuovamente dal giornale del gruppo Caltagirone o da testate come Il Tempo, simili per toni e orientamenti politici, hanno mosso un’accusa precisa nei confronti del sindaco di Roma: quella di aver compiuto un atto contra legem, ossia di aver violato apertamente la normativa statale per favorire i movimenti sociali e gli occupanti abusivi, alimentando anche il «racket delle occupazioni».
La direttiva, in realtà, non vìola alcuna legge. Piuttosto, si limita ad applicarla rigorosamente, dando concreta ed effettiva attuazione al comma 1-quater dell’art. 5 del Piano casa. Introdotto nel 2017 dal decreto Minniti-Orlando sulla sicurezza urbana, questo comma prevede che, «in presenza di persone minorenni o meritevoli di tutela», il sindaco possa «dare disposizioni in deroga a quanto previsto al comma] 1 […], a tutela delle condizioni igienico-sanitarie».
La direttiva mira a definire «criteri di immediata applicazione», in modo da non «gravare i servizi anagrafici di eccessivi oneri istruttori e di generare disfunzioni organizzative a danno della cittadinanza». Nel tentativo di uniformare le regole del gioco, cerca di chiarire e «operativizzare» il concetto di «meritevole di tutela», formulato in modo vago nel testo della legge Minniti-Orlando. A questo proposito, introduce in maniera esplicita la dimensione economica, «visto che al di sotto di specifiche soglie di reddito si determinano delle situazioni di bisogno e di fragilità che vanno tutelate e rispetto alle quali l’iscrizione della residenza si rende necessaria per beneficiare di misure di sostegno». Specifica poi che la deroga è necessaria «in un’ottica di prevenzione dei rischi igienico-sanitari che potrebbero insorgere in sua assenza, poiché permette l’iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale, per la quale la residenza è un requisito essenziale, il raggiungimento di condizioni di salubrità minima attraverso l’allacciamento ai pubblici servizi essenziali e il miglioramento delle condizioni di vita consentito dall’accesso agli alloggi Erp».
Partendo da queste premesse, la direttiva riconosce il diritto alla residenza alle persone che abitano in alloggi occupati abusivamente se queste sono: a) seguite dai servizi sociali o in condizioni di particolare vulnerabilità e fragilità; b) rientrano in nuclei familiari con un reddito inferiore a un certo limite; c) sono richiedenti asilo o titolari di protezione internazionale; d) fanno parte di nuclei familiari che si trovano in condizioni di precarietà abitativa sotto il profilo delle condizioni igienico-sanitarie.
La direttiva, peraltro, specifica che le persone oggetto della deroga possono partecipare alle procedure di assegnazione degli alloggi Erp (Edilizia residenziale pubblica) sulla base della normativa vigente. Si tratta di un chiarimento importante, dato che, nel 2014, la legge di conversione ha aggiunto al decreto Renzi-Lupi il comma 1-bis, che esclude chi occupa abusivamente alloggi Erp dalla partecipazione «alle procedure di assegnazione di alloggi della medesima natura per i cinque anni successivi alla data di accertamento dell’occupazione abusiva».
L’azione di Gualtieri, dunque, rompe con la logica escludente alla base del decreto Renzi-Lupi: non si limita a tutelare persone con problemi fisici, psichiatrici o sociali, ma estende la platea beneficiaria della deroga a chi ha un reddito basso o vive in alloggi privi dei servizi essenziali.
Questa direttiva – è importante chiarirlo – non è un’iniziativa calata e concessa dall’alto ma è il frutto di un percorso di mobilitazione dal basso, animato dal Movimento per il diritto all’abitare e da un’ampia rete di soggetti individuali e collettivi. In altre parole, è la conseguenza del protagonismo diretto delle persone che vivono all’interno di immobili occupati.
Gli attacchi alla direttiva
La decisione di Gualtieri, considerata importante e coraggiosa da parte delle diverse soggettività che da anni si battono contro l’art. 5, è stata criticata da Nicola Franco, esponente di Fratelli d’Italia e presidente del VI municipio della capitale – che ha minacciato di non seguire le indicazioni del sindaco – ed è stata bloccata dalla prefettura: Bruno Frattasi, prefetto di Roma, ha sollevato dubbi soprattutto rispetto al criterio del reddito – che risulterebbe troppo «largo» – e alla possibilità di fare richiesta di alloggi di Edilizia residenziale pubblica. Sul piano formale, a essere contestata è stata la scelta della deroga quale strumento impiegato. Tanto che all’amministrazione capitolina è stato chiesto di emanare una circolare che renda effettivamente applicative le indicazioni del sindaco.
Al di là dei formalismi, tuttavia, la posta in gioco del conflitto sembra essere di natura politica, non giuridica. La prefettura è scettica sulla deroga alle e ai richiedenti asilo e spinge per escludere chi abbia condanne penali per reati di tipo associativo e contro la persona. La motivazione ufficiale di questa proposta è la lotta al «racket» e al business delle occupazioni, ossia ai gruppi criminali che gestirebbero le assegnazioni informali degli alloggi occupati. Un fenomeno certamente esistente ma, senza dubbio, non maggioritario e che, soprattutto, interessa soggetti del tutto diversi da quelli che si battono contro l’art. 5 e, più in generale, per il diritto alla residenza e alla città. Con la scusa della «legalità» e del contrasto alla criminalità organizzata, dunque, si criminalizzano movimenti che si battono per il riconoscimento di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione italiana e che, ogni giorno, evidenziano le incongruenze e le ambiguità delle istituzioni.
La rapidità e la perentorietà con cui Frattasi è intervenuto appaiono peraltro piuttosto singolari, se lette in prospettiva storica. Le prefetture, che dal 2004 sono dette anche «uffici territoriali del governo», sono organi periferici del ministero dell’interno che rivestono un ruolo politico – «rappresentano» gli indirizzi governativi – e tecnico – vigilano sulle autorità amministrative che operano in un ambito provinciale. Nel campo anagrafico, sono legalmente sovraordinate alle amministrazioni comunali: nello specifico, sono dotate di un potere esplicito di vigilanza/controllo nei confronti della tenuta dei registri, tanto da poter essere coinvolte in specifiche azioni legali – i ricorsi gerarchici – in caso di abusi. Nonostante la loro investitura formale, tuttavia, nel corso degli anni sono intervenute raramente per sanzionare l’operato dei comuni. Soprattutto durante la «stagione delle ordinanze», il loro silenzio, a fronte di comportamenti palesemente illegittimi e spesso apertamente razzisti da parte delle amministrazioni locali, è stato assordante. Per questa ragione, la solerzia e la puntigliosità con cui la prefettura di Roma interviene contro Gualtieri suonano sospette, nel senso che fanno pensare a motivazioni tutt’altro che tecniche: se un sindaco piega la normativa anagrafica per escludere va tutto bene, se invece la applica correttamente per registrare in modo fedele chi vive nel territorio incorre immediatamente in censure e in ostacoli.
Usi alternativi dell’anagrafe
La vicenda romana fa emergere in maniera nitida un’ambiguità strutturale dell’anagrafe: lo scarto tra le sue funzioni originarie e i suoi usi «alternativi». I registri anagrafici (o «della popolazione») sono stati introdotti all’indomani dell’unificazione italiana con una doppia finalità, statistica e amministrativa: monitorare la presenza e i movimenti delle persone nelle singole parti del territorio statale; garantire un’efficace ed efficiente allocazione delle risorse dal centro verso la periferia. Da allora, la residenza, in quanto status giuridico che sancisce l’appartenenza territoriale a una specifica amministrazione locale, costituisce lo strumento tramite cui viene rilevata la mobilità interna ai confini italiani e, al contempo, è la porta d’accesso burocratica a benefici, prestazioni e servizi, configurandosi come un «diritto a esercitare altri diritti». Data la sua importanza strategica, l’anagrafe è da sempre materia di competenza statale: i comuni sono chiamati semplicemente ad applicare le norme disegnate a livello centrale, senza poterle modificare in alcun modo.
Fin dall’Ottocento, tuttavia, la seconda funzione dei registri anagrafici, quella «inclusiva» e redistributiva, ha attirato l’attenzione di diversi attori istituzionali, poco motivati a monitorare il territorio e interessati piuttosto a selezionare le componenti della popolazione considerate «legittime» e «meritevoli», così da tenere fuori dal perimetro della cittadinanza locale soggetti e gruppi sociali considerati «sgraditi», «pericolosi» o semplicemente «indecorosi». Per decenni, i protagonisti della selezione anagrafica sono stati i sindaci, i quali hanno violato apertamente la normativa statale – aggiungendo requisiti fantasiosi tramite ordinanze e circolari o avanzando richieste assurde a chi si presenta agli sportelli degli uffici demografici – e hanno sollevato critiche da parte di organismi come l’Istat e il ministero dell’interno, intervenuti più volte per uniformare i comportamenti dei comuni. Negli ultimi anni, a intraprendere iniziative selettive si sono aggiunti i governi centrali. Il decreto Renzi-Lupi, dunque, non è un fatto isolato ma è parte di un cammino più ampio di revisione della logica alla base del riconoscimento della residenza, iniziato con le leggi contro l’urbanesimo di epoca fascista e continuato, più di recente, con la legge n. 94/2009 (seconda parte del pacchetto sicurezza di Maroni) e con il decreto Salvini del 2018.
Le strategie che mirano a negare la registrazione anagrafica hanno prodotto nel tempo effetti perversi – sebbene ampiamente prevedibili – come l’invisibilizzazione amministrativa di parti della popolazione o lo sviluppo di un «mercato delle residenze». Il decreto Renzi-Lupi, di fatto, ha attribuito un potere di ricatto enorme ai proprietari degli immobili e agli inquilini già presenti al loro interno, che si è tradotto spesso in richieste di denaro a chi vuole ottenere la registrazione e ha prodotto anche una conseguenza paradossale: a rimanere senza residenza non è soltanto chi «occupa abusivamente» ma anche chi, non per sua volontà, paga un affitto in nero o ha un contratto scaduto e non rinnovato.
L’anagrafe, dunque, è uno strumento solo in apparenza tecnico ma in realtà altamente politico: i suoi usi alternativi rispondono a obiettivi differenti e incompatibili tra loro. Non a caso, nel corso del tempo, attorno ai suoi possibili impieghi si è venuta a creare una vera e propria contesa, che vede contrapporsi non soltanto i movimenti per il diritto all’abitare e le istituzioni, ma anche i diversi attori che appartengono a queste ultime. All’interno del conflitto «intra-istituzionale», i paradossi sono la regola, non l’eccezione, come alcuni esempi mostrano chiaramente.
Nel testo delle motivazioni relative alla sentenza sul decreto Salvini, la Corte costituzionale sottolinea come negare la residenza alle persone richiedenti asilo significhi limitare «le capacità di controllo e monitoraggio dell’autorità pubblica su una categoria di stranieri», compromettendo così la sicurezza, obiettivo della norma. La circolare del ministero dell’interno del 1° settembre 2018, finalizzata a dare istruzioni alle forze dell’ordine su come individuare una scala di priorità nella gestione delle procedure di sgombero di «occupazioni arbitrarie di immobili», rileva come «le notizie riguardanti le persone presenti all’interno dello stesso stabile, imprescindibili e rilevanti per l’accertamento delle singole situazioni personali» siano «di difficile acquisizione». Il documento firmato da Matteo Piantedosi, attuale titolare del Viminale, ex prefetto di Roma e, all’epoca, capo di gabinetto di Salvini, ammette implicitamente un fatto evidente: le difficoltà lamentate non sono un fenomeno naturale, ma il prodotto di un ben preciso atto istituzionale, il decreto Renzi-Lupi.
Per un mondo di «abitanti di fatto»
In uno scenario caratterizzato da conflitti e paradossi, la direttiva di Gualtieri – che a brevissimo potrebbe essere ripresa in altre città – pur non avanzando proposte «rivoluzionarie», cerca di arginare la tendenza a un uso escludente e selettivo del dispositivo anagrafico, ribadendone le funzioni primarie. Per superare strutturalmente esclusione e selezione non bisogna però fermarsi al meccanismo della deroga ma è necessario guardare oltre, puntando in primo luogo all’abolizione definitiva dell’art. 5 del decreto Renzi-Lupi e, poi, a un superamento della logica che subordina l’esercizio dei diritti a una qualche forma rigida di registrazione.
Soprattutto in una fase storica come questa, in cui la rilevazione censuaria da decennale è diventata permanente mentre l’anagrafe da comunale è diventata nazionale (Anpr). La transizione a un sistema anagrafico centralizzato fa sì che i dati contenuti nei registri della popolazione costituiranno la fonte esclusiva e «certificante» di tutte le informazioni relative alle persone e alle famiglie presenti nelle altre banche dati di interesse nazionale (Inps, Agenzia delle entrate, Servizio sanitario nazionale, ecc.), le quali non saranno più autonome. Sembra essersi realizzato il sogno – utopistico o distopico, a seconda dei punti di vista – di studiosi come Bruno De Finetti, il quale, già nel 1965, auspicava un sistema anagrafico centralizzato a livello nazionale, che servisse da «servizio unificato di base per l’attività di tutte le amministrazioni ed enti, statali parastatali e privati, che in mancanza di esso devono attualmente costituire ciascuno per proprio conto, con sperpero enorme di spese, duplicazioni di evidenze necessariamente difettose per avere ciascuna un simulacro di anagrafe».
Il processo di «digitalizzazione» che accompagna la transizione all’Anpr – e in particolare l’introduzione di strumenti come Spid, la Carta di identità elettronica o la Carta nazionale dei servizi – presenta opportunità inedite di semplificazione delle procedure burocratiche ma, allo stesso tempo, comporta diversi rischi di esclusione: persone prive di competenze informatiche e di risorse tecnologiche rimangono tagliate fuori nel momento in cui la registrazione costituisce la condizione necessaria per esercitare i propri diritti.
In uno scenario del genere, è quanto mai opportuno pensare alla possibilità di separare la funzione statistica da quella amministrativa, l’enumerazione dal riconoscimento, il controllo del territorio dall’accesso a benefici e servizi. Se si vuole evitare che la residenza si trasformi ancora di più in un privilegio di status come la cittadinanza, è necessario pensare a un mondo di abitanti di fatto che possano esercitare i propri diritti a prescindere dalla registrazione come residenti. Bisogna cioè aspirare a forme di riconoscimento dell’esistenza e della presenza non rigide e, soprattutto, sottratte ai desideri disciplinanti e selettivi degli attori tecnici e politici, provando a disegnare percorsi istituzionali meno invasivi e più capaci di rispettare l’autonomia individuale.
*Enrico Gargiulo, sociologo all’Università di Bologna, si occupa di trasformazioni della cittadinanza, integrazione dei migranti e sapere di polizia.