All’inizio degli anni Ottanta, per esigenze di riduzione della spesa pubblica e riorganizzazione, si fece largo in quasi tutte le società occidentali un modello di ristrutturazione della pubblica amministrazione denominato New Public Management, basato sulla responsabilizzazione dei dirigenti rispetto ai risultati conseguiti e promuovendo formalmente la competizione tra strutture pubbliche eroganti i medesimi servizi, oltre che tra pubblico e privato. Tra le caratteristiche principali di tale modello organizzativo ci sono il tentativo di snellimento burocratico per un risparmio sui costi, la scelta di mutuare strumenti e metodi gestionali dal mondo dell’impresa privata e la definizione di obiettivi chiari e misurabili, per ottenere un controllo costante dei risultati (cui collegare dei premi di performance). Al fine di bilanciare alcune distorsioni di tale modello, si è più recentemente affermata la Public Value Theory, che integra il New Public Management con una maggiore attenzione alla trasparenza, introducendo i concetti di rendicontazione sociale e bilancio partecipativo.
La complessità sociale degli apparati pubblici richiede enormi risorse per essere mantenuta entro aspettative di monitoraggio e funzionamento. Occorre quindi affiancare a una buona gestione dei dispositivi di controllo una volenterosa auto-adesione, mediante interiorizzazione degli stessi da parte del soggetto valutato. Diventano indispensabili così i processi di «self-audit», ossia le dinamiche auto-valutative nella prospettiva di un miglioramento calcolato sulla base di benchmark, ossia degli standard di riferimento derivati da processi comparativi. L’accountability diventa, in tale quadro, meramente formale, ridotta a una dimensione adempitiva.
Istruzione e amministrazione pubblica
Controllo e autocontrollo acquisiscono una dimensione particolarmente importante con l’affermarsi del principio di sussidiarietà, tecnicamente riconducibile all’idea della decentralizzazione, cioè alla delega di funzioni e compiti alla struttura che si trova in posizione di maggiore prossimità con il diretto destinatario del servizio pubblico. Nella legislazione italiana, l’inizio di questo processo è fatto chiaramente risalire all’approvazione della legge Bassanini del 1997, ai tempi del primo governo Prodi, con la quale si avvia una decentralizzazione di numerosi processi amministrativi. Rispetto alle politiche scolastiche, si prevede l’obbligo per ogni istituto di «verifica e valutazione della produttività scolastica». Il concetto di valutazione, come forma di controllo di una funzione delegata o di un servizio, è complementare alla sussidiarietà e al processo di concessione di autonomia. Chi la riceve, deve poi assumersi l’onere di monitorare il proprio operato, ma anche accettare di essere monitorato, affinché l’entità superiore che ha ceduto quella gestione possa mantenerne il controllo e la responsabilità di funzionamento. L’autovalutazione concorre al medesimo obiettivo, secondo la logica del self-audit.
Con il decreto Brunetta del 2009, e siamo qui all’ultimo governo Berlusconi, viene chiaramente definito il Ciclo di gestione della performance, prescrivendo per gli uffici della Pubblica amministrazione la produzione di un documento programmatico triennale che includa obiettivi strategici e indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione, ma anche l’elaborazione di un report annuale sulla performance di valutazione dei risultati conseguiti. Una delle prime criticità di questo modello, riscontrate da subito in molti settori di investimento pubblico, è la difficoltà strutturale, per azioni non direttamente legate al mercato, nell’individuare degli indicatori quantitativi precisi e comparabili, capaci di esprimere il valore intrinseco di una funzione o di un servizio. Il numero di prestazioni sanitarie erogate, il numero di bambini accolti nelle strutture per l’infanzia, la quantità di arresti eseguiti dalle forze dell’ordine o gli esiti delle prove Invalsi, sono tutti dati quantitativi che solo secondo un significato molto lontano di «restituzione» possono raccontare la complessità del funzionamento del sistema dei servizi pubblici.